市场监管论坛（第四期）“‘市场监管基本法’研讨会”在京举行

据政府管理学院稿 2022年10月8日，由对外经济贸易大学市场监管研究院举办的市场监管论坛（第四期）“‘市场监管基本法’研讨会”在贵州大厦顺利举行。来自清华大学、北京大学、中国政法大学、对外经济贸易大学、北京体育大学等高校的专家学者和来自全国人大法工委、国家市场监管总局等实务部门的工作者围绕“市场监管基本法”的相关理论与实践问题展开了深入讨论。

论坛由国家市场监管总局法规司一级巡视员薛国芹主持。

会议伊始，对外经济贸易大学副校长王敬波教授对制定“市场监管基本法”的必要性、可行性、功能定位、主要内容等进行了报告。王敬波指出，在推动全国统一大市场建设背景之下，市场监管始终面临着市场的无限性与监管的有限性的矛盾，存在市场监管权边界不清、综合监管和行业监管之间的缝隙难以弥合、市场监管领域存在空白等问题。为有效应对上述问题和挑战，需要一部“市场监管基本法”统领整个市场监管法律制度体系。在此目标之下，“市场监管基本法”应当定位为基本法，不是市场监管法典；是龙头法，不是具体领域法；重点突出，不面面俱到；重在创设，而不是汇编；旨在通过市场监管基本法的制定对市场监管领域现行有效的法规或规章进行升级和创设。王敬波同时对课题组已起草完成的“市场监管基本法（草案）”做了介绍。

在交流研讨环节，与会专家就“市场监管基本法”的相关问题进行了深入探讨。中国政法大学校长马怀德教授指出，市场监管职能和市场监管方式的深刻变化和系统改革迫切需要立法予以回应，制定“市场监管基本法”是可行的方案。制定“市场监管基本法”首先要厘清当前市场监管实践中存在哪些突出立法需求，尤其要对现有法律体系的空白、漏洞进行系统梳理。“市场监管基本法”的本质应当是授权法，即为市场监管部门履行市场监管职责提供法律依据；同时要处理好和其他法律的关系，发挥补充、替代、兜底的作用。

北京大学法治与发展研究院执行院长、《中外法学》主编王锡锌教授提出，基于中国的强监管格局，针对市场监管构建一套整体性规范框架具有合理性，其核心是解决政府与市场关系的问题。王锡锌对“市场监管基本法”主要解决什么问题、“基本”如何理解、名称如何设置进行了详细阐释。王锡锌提出，如若采取“基本法”的概念，必然涉及组织法层面的内容，立法难度较大，与其他立法的关系也难以处理。可将“市场监管基本法”定位为对市场监管活动的规范，即“对监管的监管”，制定一部“市场监管行为法”。

清华大学法学院余凌云教授提出，“市场监管基本法”应立足于促进统一大市场建设，打通壁垒，形成统一的监管规则。余凌云认为，“市场监管基本法”的立法重点应当包括：厘清中央事权与地方事权，解决发展不均衡问题，防止政府不当干预市场活动。“市场监管基本法”的核心在于对政府监管行为的控制，同时应当充分重视对新行业、新业态、新技术采取新的监管路径，草案应当在这方面有更多回应。

北京大学法学院副院长薛军教授认为，“市场监管基本法”应当是市场监管领域的基础性法律，而不是法典。“市场监管基本法”应当聚焦于当前市场监管领域的关键核心问题，重点完成以下任务：明确市场监管的功能定位；明确相关政府部门的关系，并划定监管权的边界；确立包容审慎等市场监管的基本理念；明确多元化的监管手段及其适用的原则；规定对新业态的监管方式等。

中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授认为，研究“市场监管基本法”具有两个方面的重要意义：一是市场经济的建设必须以国家能力作为支撑，“让市场起决定性作用”要求要通盘考虑市场监管领域的制度架构；二是在以国内大循环为主体、国内国际双循环的经济形势下，要着力解决制度堵点，推进全国统一大市场建设。赵鹏指出，基本法可分为两类，一类是类法典总则式的基本法；一类是政策基本法，主要是着眼于未来，针对一些主要问题明确政策的基本原则。前者的立法难度较高，后者是可以考虑的路径。

对外经济贸易大学政府管理学院院长，市场监管研究院院长于海纯教授提出，在全面统一大市场建设的背景下，制定“市场监管基本法”具有现实必要性。起草“市场监管基本法”应当处理好与其他市场监管单行法的关系，应当抽取出现行市场监管的规范中的最大公约数，形成基本原则和规范；同时要考虑不同性质的市场监管领域之间的关系是什么，如何协调市场差异性。于海纯还就草案是否应当将“保护市场主体和消费者合法权益”作为立法目的发表了见解。

对外经济贸易大学市场监管研究院执行院长、法学院教授李俊认为，制定市场监管基本法的必要性主要包括：有利于市场监管法律体系的整合构建；有利于确立市场监管法律的核心理念、共性原则、基础性规则；有利于明确市场监管部门的职能定位，规范市场监管权力运行，提高市场监管效能。针对“市场监管基本法”的内容，李俊提出，立足于狭义的“市场监管”概念，立法难度相对较小；立法应当厘清政府市场监管的职能定位，即维护秩序、保障质量安全、促进高质量发展三个方面。此外，李俊还就草案的具体条文提出了详细修改意见。

对外经济贸易大学市场监管研究院副院长、政府管理学院教授冀玮提出，“市场监管”概念最早出现在2009年深圳的行政机构改革中。我国从1994年市场监管体制改革开始，共经历了宏观概念市场、中观概念市场、微观概念市场三个阶段发展。“全国统一大市场”建设中的“市场监管”，更多是一种整体性、宏观层面的概念，其核心是强调要建立统一的规则，维护统一的秩序，打通地区间的贸易壁垒、规则壁垒。“市场监管基本法”应基于上述理念，调整为市场秩序、竞争秩序的基本法。

 

全国人大财经委法案室主任钟真真指出，研究制定“市场监管基本法”实质是推动实现政府职能配置的科学化、法定化，立法难度大，但有益的尝试和探索值得肯定。“市场监管基本法”的起草主要面临如何确定调整范围、如何通过加强市场监管促进市场公平竞争、如何科学界定政府职能边界等问题。同时，立法要面对的难点还包括党政合署办公、国务院的组成部门以及其直属机构的之间的关系、当前机构改革是否已经完全定型、司法的审查是否完善以及当前市场经济中非政府组织的作用尚未得到充分发挥等一系列问题。

北京市市场监管局法制处处长吴恒友认为，制定“市场监管基本法”十分必要，其有助于解决执法的碎片化、地域化问题，强化执法的独立性；有助于平衡好效率和公平、行政指令和法律要求的关系；有助于平衡好市场监管的强度与经济社会发展的关系。立法的关键是解决市场监管的科学性问题，包括执法的独立性、执法人员的法治思维、对执法的经济性评估等。此外，吴恒友还就立法的基本原则、主要内容等提出了详细的修改建议。

全国人大常委会法工委立法规划室副处长袁先鹏提出，当前我国法律体系逐渐完善，相关立法比较完备，立法领域和空间相对有限。当前立法的主要趋势是推进法律的体系化、系统化。“市场监管基本法”的名称应当再进一步思考是否适当；在立法程序方面也需要进一步计划。

对外经济贸易大学法学院副教授孔祥稳提出，草案可从三个方面进行完善：其一，在第一部分“理念和原则”中明确政府与市场的关系，强化“法无禁止即可为”等原则的刚性。其二，第二部分“组织和职权”不应追求全面、细致，应主要规定解决职权争议或划定权力边界的原则。其三，基本法第三部分“行为方式”无需列举所有监管工具，而是应当建立监管工具选择的规则。

北京体育大学人文学院讲师于昊认为“市场监管基本法”的制定可以从基本法的功能定位、内容编排、基本理念阐释等方面进一步完善。

国家市场监管总局反垄断总监、法规司司长许新建作总结。许新建表示，研讨会对相关问题的深入讨论，为厘清市场监管的基本原则、主要目标、基本定位、总体要求、职责划分提供了重要的参考。建设统一大市场对统一的市场制度规则提出了要求，需要通过立法落实“让市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的精神。“市场监管基本法”立法研究要解决好独木和成林的关系，旧制和新需的关系，通过制定统一的法律框架来形成统一的市场制度规则。立法名称可以再作调整，立法功能定位要着重解决政府与市场的关系问题，立法不能替代单行法，也不是单行法的简单重复和组合，而应当是一个指导性要求和监管行为准则。许新建最后表示，感谢各位专家贡献的真知灼见，希望对外经济贸易大学市场监管研究院能把市场监管的基本立法作为一项长期推进的重要任务，产出更多高质量研究成果。

国家市场监管总局法规司一级巡视员薛国芹对与会的各位领导和专家表示感谢。本次研讨会以市场监管领域基本立法为议题，就学界提出的“市场监管基本法”思路和专家建议稿进行了深入讨论，为推进市场监管领域法治工作提供了有益参考。